“民主化”为何不能拯救中东?

田文林 2019-08-17 浏览:

“民主化”为何不能拯救中东?

田文林

  “民主化”为何不能拯救中东?

冷战后,“民主万能”的神话广为流行,非西方国家似乎只要开启西式民主,便能摆脱落后,实现繁荣发展。但在现实中,“民主带来繁荣”的成功案例甚少,而“民主引发动荡衰落”的教训却很多,中东民主转型即是一例。许多人曾将“民主化”视为中东摆脱困境的“万能灵药”。然而,2011年开启的中东民主转型并未使相关国家情况好转,反而深陷“民主化”困境,以致军人干政重新抬头。这一现象值得我们深入探究。

一、中东“民主化”遭遇困境

2011年中东剧变本是一场包含多重诉求的全面变革,但在内外因素的共同作用下,却被简化为“民主反对独裁”的“阿拉伯之春”。埃及、利比亚、也门、突尼斯等国实现政权更替后,相继开启民主转型进程(多党选举、三权分立、大众参政等)。然而,从过去三年多的实践来看,相关国家反而陷入政治动荡与经济恶化的恶性循环。

一方面,民主转型导致政府掌控局势的能力普遍下降,进而导致政局动荡。此前,埃及等阿拉伯国家基本奉行威权体制,当权者掌控军队、警察等强力部门,有能力为民众提供安全稳定等“公共产品”。2011年中东剧变后,威权政权垮台和民主转型进程的启动,导致相关国家不同程度地出现权力分散化甚至“权力真空”。穆巴拉克下台后短短几个月时间里,埃及就涌现出近四百个政党,参加下院选举的政党超过50个,候选人超过6700名。突尼斯国内政党数量过百,而利比亚则达到142个政党。党派间权力纷争此起彼伏,导致政治内耗和权力空转,进而引发安全形势恶化,恐怖势力蔓延。

埃及政坛剧变以来,活跃在阿富汗、巴基斯坦的埃及籍“基地”组织成员纷纷回国,加上境内被关押的伊斯兰分子恢复自由,埃及国内恐怖组织网络扩大,国内安全隐患越来越多。据统计,2013年埃及共发生416起恐怖袭击事件,其中西奈半岛北部的袭击次数较2012年骤增6倍。利比亚卡扎菲政府被推翻后,国内政坛一盘散沙,各种政治势力相互内耗,政治重建进展缓慢。201288日,利比亚成立国民议会,并被授权在18个月内完成制定宪法、选举总统等工作。根据时间表,国民议会本应于201427日移交权力并解散,但政局动荡导致重建日程一拖再拖。同时,中央权威丧失导致各种民兵组织拥兵自重,极端势力乘势壮大,出现了“利比亚伊斯兰战斗团”、“伊斯兰王国”、“利比亚伊斯兰改变运动”、“班加西伊斯兰教法虔信者”、“德尔纳伊斯兰教法虔信者”、“谢赫奥马尔阿卜杜勒拉赫曼旅”等数个极端组织。这些极端组织活动猖獗,利比亚境内绑架、暗杀和抢劫等事件频发,甚至出现总理扎伊丹遭遇绑架、临时政府总理萨尼遭受死亡威胁的恶性事件。也门安全形势本已十分严峻,201111月萨利赫下台后,安全形势更趋恶化,“阿拉伯半岛基地组织”一度宣布建国。突尼斯在本·阿里下台后,民主转型情况相对较好,但20132月和7月先后发生的反对党领导人遭暗杀事件导致制宪议会一度停摆。

另一方面,政局动荡使经济恶化加剧。政局稳定是经济发展的前提,对外汇收入主要依赖旅游、运河和石油等产业的埃及、突尼斯等国而言,经济发展更需稳定的政治秩序。中东民主乱象使这些国家经济持续恶化。目前,埃及正处于建国60年来经济状况最差的时期,据埃及央行统计,2013年外国在埃及投资较2012年下降32%,旅游人数下降85%,苏伊士运河轮船通过量连年下降,国际信用等级降低16位,外汇储备从剧变前的360亿美元降至160亿-170亿美元,如果没有海湾产油国的援助,埃及外汇储备仅能维持数周。有分析指出,埃及政治变局使该国社会发展状况倒退至少15-20年,埃及正逐渐沦为“失败国家”,变成“没有香蕉的香蕉共和国”。利比亚情况同样不容乐观。中东剧变前,利比亚本是非洲生活水平最为富裕的国家,卡扎菲政权倒台之后的政治混乱,使该国民众生活每况愈下。2012年,利比亚石油出口一度恢复到战前日均160万桶水平,但2013年以来,由于政治安全局势动荡,石油生产骤降,出口量降至不足产能的10%,每天损失1300万美元。叙利亚持续内战使该国经济大幅下滑,经济恢复到2010年水平可能需要30年时间。

中东民主转型三年来的实践表明,“民主化”并未给相关国家带来繁荣稳定,反而引发了更为严重的政治衰朽和经济恶化。阿拉伯民众对国家发展方向的不满情绪上升(突尼斯78%,埃及62%),认为国家经济状况较此前更为糟糕(突尼斯83%,埃及76%)。有阿拉伯学者感叹,当前的民主化是“有毒的民主”,它将使更多的阿拉伯国家继索马里、伊拉克和苏丹之后沦为失败国家。

在民主转型陷入困境的大背景下,埃及等阿拉伯国家出现了不同程度的“去民主化”倾向。该地区民众日渐认识到,国家最需要的不是无休止的抗议和争吵,而是井然有序的政治秩序。越来越多的埃及人开始怀念穆巴拉克时期(实际是怀念穆巴拉克时期的稳定秩序),许多埃及人认为,只有强硬守律的军事领导人,才能将国家从危机中拯救回来。在这种政治氛围下,埃及军方在20137月乘势推翻了执政刚满一年的穆尔西民选政府,埃及民主转型遭遇重挫,西方民主在阿拉伯世界运转失灵。此后,埃及加大高压集权,其制定的法律明显加强了对抗议、游行和公开集会的条件限制。20137月至12月间,共有21317名亲穆兄会抗议者被逮捕。截至20144月,超过16000名政治犯被关押。2014428日,埃及一家法院判处683名穆兄会成员及其支持者死刑,其中包括穆兄会最高领袖巴迪亚。而在20145月重新举行的总统选举中,刚刚脱下军装的埃及前国防部长塞西高票当选,意味着埃及正重新回到强人政治的老路上。利比亚也出现了军人干政的苗头。2014518日,利比亚军队军事警察部队司令穆赫塔尔·费尔纳纳宣布解散国民议会,并由制宪委员会代行议会职权,并声称这是为了承担肃清恐怖分子及其支持者的“国家责任”。

中东剧变以民主转型发端,却向重新集权方向演变,这从侧面说明中东民主转型已经陷入巨大困境。

二、“民主化”药方失灵的根源

有人或许认为,中东民主转型遭遇的困境只是“改革阵痛”,只要民主制度得以建立和运行,一切都会向好的方向发展,但这种想法是站不住脚的。民主“药方”有其局限性,加之中东地区国情复杂,即便从中长期看,“民主化”也无法帮助阿拉伯国家实现民族复兴。

(一)中东需要真正的革命以解决结构性问题,民主转型非但无法完成该任务,反而会掩盖这些问题

2011年中东剧变实际是“阿拉伯综合症”长期积累的总爆发,而导致这些症状的“病根”是若干结构性问题。穆巴拉克、本·阿里等人的统治,不仅仅是个人独裁这么简单,冰山之下还有庞大的政治经济结构在发挥作用。

病症决定药方。阿拉伯国家要真正摆脱困境,需要对现行阶级结构和政治经济路线进行全面变革。具体地说,就是在掌权后,先改变上层建筑,再变革生产关系,最后实现生产力发展。然而,中东剧变后的政治转型并未沿着这一轨迹前行。中东剧变初期,尽管抗议民众提出旨在全面变革的“面包、自由和社会公正”口号,不仅反对独裁和政治压迫,也反对新自由主义经济秩序,但他们缺乏明确的意识形态指导,也没有实现国家变革的计划、组织、领袖和战略远见,更谈不上规划未来的发展蓝图。独裁者倒台给很多人造成“革命已经结束”的印象,下意识地将民主转型视为革命胜利成果的体现和延伸。突尼斯、埃及、也门、利比亚等国在政权更替后,相继选择了民主转型道路。

然而,民主转型非但无法解决阿拉伯国家面临的结构性问题,反而妨碍了真正变革的发生。第一,民主转型与生产关系变革实际是“鱼与熊掌不可兼得”:要真正改善民生,实现经济和社会地位平等,就需要强行打破现行阶级特权,变革不合理的社会生产关系,而完成这些任务又需要强人统治和高度集权;要实行宪政民主,前提是默认现行政治经济秩序的合理性和合法性,不对现行经济和阶级结构进行根本性变革。正如亨廷顿所说:“改革到来的代价就是以专断政府来压制意愿的表达和历史悠久的国家制度;而维护自由的代价就是继续保留已经过时的老一套特权、财产、专权、阶级结构和教会参与国家政治。”因此,阿拉伯国家“民主化优先”的转型路径,反而掩盖了这些国家的真正难题和解决路径,使生产关系变革的任务变得几乎不可能完成。

第二,“民主化”无法实现阶级更替,因而没有抓住政治变革的症结和本质。政治的本质是政权问题,政权的关键又是哪个阶级掌权的问题。就此而言,国体问题(即政权阶级基础)才是政治生活的核心问题。民主只是遴选领导和政治运行的机制,它只解决所谓“程序合法”问题,不涉及“阶级更替”这一根本性问题。民主重建进程看似热闹,实则是在“政体变革”等次要问题上打转转,很难实现统治阶级更替,更难触及经济结构变迁。指望通过民主选举改变不合理政策路线,无疑是缘木求鱼。

从实践来看,中东民主转型“只开花,不结果”。突尼斯、埃及等国除了更换领导人以外,基本没有触动社会经济结构,它既没有推翻旧体系,也没有改变统治精英,打破原有制度或改变社会环境。以埃及为例,民主转型以来,该国政治经济结构基本没有改变:军队仍然占据主导地位;银行家、投资者和企业领导人、媒体老板、军事领导人和安全官员仍然在位;政府组织机构和官僚体系仍然保持;安全力量没有改变。穆兄会掌权时期,穆尔西政府倡导的仍然是自由市场的陈词滥调。穆兄会领导人沙特尔曾向美国承诺,穆兄会治理下的埃及,将是美国资本在埃及和中东更好的战略盟友。即便是20137月推翻穆兄会统治的“6·30革命”,也很难说是一场“真正的革命”。有学者指出,埃及革命更像是“轮流坐庄”(regime exchange),而非“政权更迭”(regime change)。还有学者直言,中东剧变不是一场革命,历史没有向前发展,而是已经偏离航向。

没有真正的革命,就谈不上阶级更替和生产关系变革,也就不可能真正实现生产力发展。没有经济发展和经济平等,政治民主和政治平等也就成了空话。这就像一个人得病,发烧只是症状,发炎才是病根,要想药到病除,除了退烧,还必须消炎。将“民主化”作为解决“阿拉伯综合症”的药方,就是只退烧不消炎,结果只能使病情更加严重。

(二)阿拉伯国家解决诸多难题更需要“强政府”,但民主化却导致政府权威弱化和政府失灵

政治制度有“集权”与“分权”两大类,选择哪种政体主要取决于国家的发展阶段和面临的主要任务。西方列强在崛起过程中,几乎都是代表先进生产力的阶级占统治地位,且不约而同地将建立“强政府”作为强国的政治保障。第二轮工业化时期的国家几乎都是在威权体制下完成现代化。相对而言,发展中国家由于同时面临工业化、壮大中产阶级、国族整合等诸多难题,建立具有较强资源汲取和分配能力的强政府应是国家政体“顶层设计”的基本方向。

阿拉伯国家面临的问题远比其他发展中国家更为复杂,因而更加需要集权和强政府。二战后相当长时期,能够在中东政治舞台上叱咤风云的国家,几乎都是强人政权。据“自由之家”(Freedom House)统计,世界上穆斯林占多数的47个国家中,有38个不是民主国家,伊斯兰世界的国家中只有19%有民选政府,而非伊斯兰世界有77%国家有民选政府。在中东地区的22个国家中,除以色列和土耳其,其余均为威权国家或半威权国家。换言之,高度集权的政体和枭雄式人物,更适应中东复杂多变的政治土壤。

尽管2011年中东强人政权倒台表明这类政权存在弊端,但其症结在于当权者背离人民,使公权力变成为权贵捞取好处的工具,而非“集权统治”本身。因此,解决这一问题,是通过武装斗争或民众抗议等方式夺取政权后,用“革命者的专政”代替“反革命者的专政”,而不是从“集权”转向“分权”。正如一把刀非常锋利,这是其优点而非缺点,关键是“刀把子”握在谁手,因而正确的做法是抢夺“刀把子”,而不是将刀变钝。

然而,在中东政治转型中,阿拉伯抗议者简单地将问题归咎于集权本身,为消除“一言堂”和终身制等积弊,摒弃集权政体,希望用“民主”的优点来消解“独裁”的缺点。民主政治强调分权制衡、多党竞争、个人权利等,使民主制度的维系以牺牲效率为代价,换言之,民主转型就是将“菜刀磨钝”的过程。邓小平批评美国“三权分立”制度时说,“实际上有三个政府,自己也打架,造成了麻烦”。曾提出“历史终结论”的美国学者福山也坦言,美国民主制度出现了恶性制衡阻碍政府运作等弊端。

在没有民主传统的阿拉伯国家,这种“民主化导致低效和失序”的弊端体现得更加淋漓尽致。伊拉克“民主改造”失败是典型案例。伊战前,伊拉克由阿拉伯复兴党一党专政,政府具有很强决断力和执行力,使伊拉克成为地区强国。2003年美国入侵伊拉克后,在为该国量身设计的“议会民主政体”下,政党纷争和教派矛盾加剧、政府执行力下降等问题凸显。2011年中东民主转型,同样使转型国家从高度集权迅速变成一盘散沙状态。穆尔西执政一年间,埃及共发生7400多次民众抗议,仅20137月就有1432场示威游行,平均每天46场,每小时近两场。埃及法律、媒体、政府机构和公共部门,甚至政治反对派都缓慢衰朽,国家濒于崩溃边缘。

由于民主转型并非真正革命,阿拉伯国家即使牺牲眼前,承受了政治动荡和经济恶化之苦,也不会赢得长远,反而会使动荡成为常态;阿拉伯民众在此间没有真正享受“人民当家作主”的好处,反而充分体验了民主政体的弊病和坏处。而且,在“民主化”语境下,使用强硬手腕恢复秩序难度甚大。伊拉克总理马利基从2008年起试图加强集权,但此举明显加剧了逊尼派和库尔德人的离心倾向,反对者纷纷将马利基视为“伊拉克诸多问题中的最大问题”。埃及前总统穆尔西曾要求军队镇压抗议者,马上被民众称为“长胡子的穆巴拉克”,支持率迅速下降。“民主化”制造出其自身无法解决的混乱局面,而恢复秩序和稳定只能靠“军人干政”等非民主方式,这本身就是对“民主万能论”的莫大讽刺。

(三)实现“好民主”需要具备若干条件,生搬硬套只会导致“坏民主”

历史经验表明,民主政治良性运行需要具备若干前提条件,因而民主化是个循序渐进、不断积累条件的历史过程。美国从独立到黑人选举权利实现用了两个世纪,法国从大革命到第五共和国稳定下来花了150多年,英国实现普选历经两个多世纪。缺乏实现民主的基本条件,又不肯耐心经历足够的历史和物质积淀,急于照搬和推行西式民主,实际就是列宁曾批评的“又想洗毛皮,又不让毛皮下水”,最终只会导致“早熟民主”和“坏民主”。中东民主转型就属于这种情况。

一是物质条件不具备。民主政体的维系和正常运行需要大量物质资源支持,付出比集权政体大得多的交易成本。因此,只有物质条件足够充裕,才能负担民主政治的游戏。李普塞特等政治学家认为,民主化与经济发展水平呈正相关性。据统计,人均收入在500美元以下的国家几乎不可能成为民主国家,而人均收入在500-2000美元之间的国家,虽然有这个可能,但或许仍是不稳定的。只有一个国家的人均收入达到3000-4000美元,才最有可能实现稳定、民主的发展。近年来,这一民主“经济门槛”提升到人均6000-7000美元。由于多数阿拉伯国家达不到这一标准,在物质条件不具备的情况下,匆忙启动民主化进程只能导致政治极化和社会撕裂,使原本薄弱的经济底子更加捉襟见肘。

二是政治制度不完备。一般来说,政治稳定程度与政治制度化程度呈正比,与大众政治参与度呈反比。阿拉伯国家长期实行集权统治,国内不存在成熟而强大的世俗政党,也鲜见允许公民参政议政的政治制度建设,政治制度化程度普遍较低。而在没有政治制度保障的背景下扩大民主参与,一则使新生党派多如牛毛,但均缺乏强有力的组织和影响力;二则普通民众缺乏通畅的表达渠道,转而竞相通过工人罢工、学生造反、商人罢市、平民示威、军人干政等熟悉的方式表达诉求。二者相互叠加,致使政局混乱无序,国家日趋被带到灾难边缘,民主政体本身亦面临威胁。20137月埃及穆尔西政府执政刚满一年就被赶下台,就充分说明这点。

三是缺乏实行“好民主”的政治文化。民主政治的正常运转,一个重要前提条件是各方遵守“游戏规则”(如获胜者懂得“权力边界”,败选者愿赌服输等等)。阿拉伯国家恰恰缺乏这种政治传统。纵向看,中东自四大哈里发统治结束以来的1352年历史中,始终没有过民主政治。因此阿拉伯世界既无民主理论,也无民主传统。一位阿拉伯学者感叹说:“大部分阿拉伯社会缺乏民主文化,民主派如此虚弱,以致根本无法掌权,只有那些不相信民主的政治势力才能获得权力。”横向看,阿拉伯国家信奉的伊斯兰教不仅仅是宗教信仰和生活方式,还是意识形态、法律体系和政治道路,与现实政治关系密切。而在伊斯兰传统价值中,现代性、民间机构、平等、独立思考、妇女权益等均显得非常陌生。政治伊斯兰势力将民主选举视为合法上台的新方式,却不会借其推行“自由民主”。例如,20126月穆尔西当选埃及总统后,大力推动禁酒、带面纱、男女分开等“伊斯兰化”政策;突尼斯复兴党掌权后,总统马尔祖基拒绝把“男女平等”条款写入宪法,萨拉菲派频频袭击电影院、展览会、酒吧及世俗政治家。这些主张与世俗民主价值观格格不入,有人将伊斯兰力量的参政原则概括为“一人、一票、一次”。由此导致的结果就是宗教势力与世俗化力量的矛盾日趋公开化。中东政治转型的历史一再表明,民主化经常导致政治伊斯兰上台,使民主化变成伊斯兰化;要维系世俗发展道路,主要靠有违民主的威权专制。要么是“专制的世俗化”,要么是“民主的伊斯兰化”,惟独没有“世俗的民主化”。

此外,同质化(共同的国家认同、政治信仰和平等的社会结构等)也是西式民主运行的重要前提。而伊拉克、利比亚、也门、叙利亚等国的国家建构普遍没有完成,国内民众的种族、教派和部落意识也远高于国家意识。在此背景下启动民主转型,势必导致政治动员沿着教派、种族界限展开,使这些国家教派矛盾凸显,分离主义抬头。有媒体甚至担心,这将会使一战后由英法外交官划定的中东国家边界出现松动和重组。

三、启示

中东民主转型陷入困境,看似是阿拉伯国家“自找苦吃”,实则是西方长期进行意识形态“洗脑”的结果。几十年来,西方大国凭借话语权优势,将“自由”、“民主”等价值观,包装成包治百病的万能灵药,将“输出民主”视为控制中东的战略手段。尤其是在“9·11”事件发生后,美国将“在中东推进民主”置于优先地位,“以援助促民主”被作为反恐主要工具,资助民主的资金由2000年的5000万美元增加到2005年的20亿美元。2002年小布什政府抛出“中东伙伴倡议”,相关项目在奥巴马执政后仍继续延续。20113月到6月,埃及非政府组织共接受了约1.75亿美元的援助,是前四年援助总额的近3倍。

西方国家的长期灌输,加上冷战后各种革命性意识形态的退场,使西方“民主自由”价值观大行其道,阿拉伯国家政治和知识精英不知不觉成为西方思想的俘虏,他们沉迷于西式理论和道路,“民主是解决之道”的观点颇为盛行。2011年中东剧变过程中,阿拉伯民众几乎不假思索地接受了“阿拉伯之春”的提法,并在道路选择问题上丧失了理论辨别力,既看不到诸多发展中国家“民主导致衰落”的失败经历,也没有考虑自身国情和实际需要,将“西方民主”当成了纾解困境的救命稻草。

事实上,没有脱离特殊性而单独存在的普遍性,也不存在“放之四海而皆准”的普世民主,“民主万能论”本身就是个伪命题,中东政治转型的路径选择出现了方向性错误。实践证明,2011年中东剧变以来的民主化试验,并不能解决阿拉伯国家面临的结构性问题,反而使其深陷“民主化陷阱”。埃及在短短三年内在军人干政与民选政府之间来回摆动,在“分权”与“集权”之间左右徘徊,表明这些国家的理论和道路迷惘是如此之深,以致朝野上下对任何一种政治试验都丧失了起码的耐心。

在可见的未来,中东政治转型仍将曲折前行。一方面,阿拉伯国家的民主重建仍处在“正在进行时”,其政治能量仍未完全释放,短短几年时间的阵痛仍不足使阿拉伯国家彻底放弃这一政治选项。但从长远看,由于民主模式无法解决阿拉伯国家当前的诸多难题,因此这种弱势民主的影响力将随着时间推移而日渐式微,被各种各样的集权统治取代。2013年埃及穆尔西民选政府被推翻以及2014年国防部长塞西当选总统,在埃及乃至阿拉伯国家出现了强人政治重返的迹象。从世界范围来看,“去民主化”趋势十分明显。据统计,2000年世界有120个国家(占世界总人口63%)被列为民主国家,但21世纪民主化却开始退潮,到2013年,“全球自由指数”已连续第8年下降。另一项统计表明,1946-2010年间,110个国家的280个专制政权的民主转型中,超过半数回到专制统治。这种趋势说明,无论在中东还是其他地区,“民主化”并非国家治理的灵丹妙药。

另一方面,阿拉伯国家很难完全复制以前的强人政治模式。中东剧变后,政府权威被彻底打破,普通阿拉伯民众不再畏惧官方权威,政治意识觉醒,当权者很难像过去那样肆意妄为,“终身总统”和“子承父业”等现象难以再现。更重要的是,高压统治固然可以在短期内恢复秩序,但却无法解决导致中东剧变的诸多问题。如果埃及等国回归集权统治,仅仅是为了回到“没有穆巴拉克的穆巴拉克时代”,将不可避免导致新的反抗与革命。就此而言,中东政治转型仍未“尘埃落定”,而是个螺旋式上升过程。

阿拉伯国家民主转型的困境表明,衡量政治制度优劣,关键是看其能否实现国强民富,而不是削足适履,将是否实现“民主化”作为标准。法国思想家卢梭曾指出:“凡是破坏社会统一的,都是毫无价值的;凡是使人们自身陷入自相矛盾的制度,也是毫无价值的。”邓小平也曾指出,“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。”这一表述至今仍有理论指导意义。中东民主转型已证明,没有大局观的政治转型只会使国家陷入“民主化陷阱”不能自拔。言必称“民主自由”和“程序合法性”,却不顾其适用性和实际效果,实际是“言不及义,好行小惠”的腐儒之见。

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