美国——不游说,无政治

冷哲 2014-05-07 浏览:

  4月14日,美国《华尔街日报》报道谷歌在政治游说上投入重金,2012年在美国各企业之中其游说总金额位居第二,仅次于通用电气公司。2013年,由于美国联邦贸易委员会对谷歌的调查宣告结束,谷歌的游说开支也从1822万美元下降为1406万,最终在美国企业中位居第五。

  这并不令人惊讶。政治游说一直是美国各利益集团进行政治博弈的渠道。新兴IT企业在发展壮大后加入到政治博弈的行列中,是预料之中的发展。

  游说不但是相关团体表达自己政治意见的渠道,也是立法者和执法者了解社会情况的重要管道。但可以想见的是,在游说这种规则中,各个团体并不是平等的。

  

美国——不游说,无政治

  谷歌CEO拉里·佩奇

  以游说为荣

  美国政治游说的历史可以一直追溯到建国初的1792年。当时,参加过独立战争的弗吉尼亚老兵们为了获得更多的补偿金,雇用了威廉姆·胡尔(William Hull)对大陆议会进行游说。

  随着美国政府对国内经济发展的影响力逐步扩大,各色团体也逐渐都开始重视游说。而在美国早期法制不健全的情况下,游说者直接以贿赂收买议员的情况也屡见不鲜。著名枪械制造商柯尔特公司的创始人,萨缪尔·柯尔特(Samuel Colt)就曾为了一份专利的延期而雇用游说人员。他曾通过游说人员将枪械赠予相关的议员。

  19世纪中期,游说中的行贿受贿已经是公开的秘密。著名游说专家萨姆·瓦尔德(Sam Ward)在国会作证时承认行贿,并公开宣称:“我并不是说我为我的职业感到自豪,但我也并不感到羞耻。”

  美国民众对这类游说的看法显然和瓦尔德不同。在民意促动下,美国政府逐步订立法律,规范游说。

  当然,这些监管并没有阻碍其他游说形式的发展。在今天的美国,游说已经成为一个产业。这个产业2013年的“年产值”超过32亿美元,注册从业人员为1.23万人。也就是说,在华盛顿,平均每个议员身后有22个游说者。

  这些游说者分为两种,一种是从属于特定的游说公司。这些游说公司,并不单纯为某个特定利益集团或企业服务,而是有关企业在需要的时候才来雇佣他们。不同的公司,往往侧重于不同的政治领域。另一种游说者则直接受雇于特定的公司或团体,只为雇主固定的利益而游说。

  多年来,美国游说业的顶尖雇主都不是企业,而是行业协会。比如连续多年蝉联游说投入冠军的美国商会(US Chamber of Commerce)就是一个代表诸多企业、财团利益的强大游说组织,其2013年游说投入为7450万美元。美国民间研究机构“响应性政治中心”(Center for Responsive Politics)对美国有关产业进行了长期观察,2013年该机构披露的游说投入的前20名如下:

  

美国——不游说,无政治

  美国国会每年立法的重点往往有很大的变化,而相关企业、产业也有不同程度的兴盛和衰败,因此游说投入的排名并非一成不变。比如,2003年时,排名第二的是美国退休者协会,而排名第六的则是后来在金融危机中濒临破产的房地美。而近年来由于医疗改革成为政治讨论的重点,医疗相关的四个游说团体连续多年都名列前茅。据CNN报道,2009年为医疗体系服务的说客有超过3300名。平均每个国会议员有6个说客照顾。而包括付给游说公司的开支在内,这些团体在2009年上半年就花掉了2.6亿美元,其中制药厂商支付了一半。

  游说的形式

  最基本的游说形式,是向议员提供一些文件,与议员会谈,表达诉求。如果能说服立法者,自然能够在立法过程中保护自己的利益。

  选民团体的游说,往往还采用请愿的形式,而不是在游说上投入重金。这是因为选民握有选票,可以通过选票来“要胁”立法者。

  但企业和财团基本无法直接控制选票。因此它们的游说方式,就各显神通了。

  有一种方式,一般被称为“智识俘获“(Intellectual Capture),就是通过各种手段,让立法者或监管者相信游说方的做法是正确的、有益的。

  2012年5月,乔治·梅森大学法学院举办了一场有关网络搜索竞争的研讨会。大量相关的专家、监管官员、联邦和州级检察官、以及国会议员助理受邀参加。实际上,这次会议是乔治·梅森大学法律与经济学中心在谷歌公司的暗中资助下举办的。其邀请的人员,大多是谷歌公司指定的。之所以谷歌要暗中资助这样一个研讨会,是因为谷歌公司在2012年时正在因可能的搜索引擎垄断问题而接受美国联邦贸易委员会的调查。而主持调查的官员恰在受邀之列。在该次会议中,与会专家强烈反对政府对谷歌进行监管的想法。谷歌在整个18个月的调查期间还资助了乔治·梅森大学的另外两场研讨会。

  这种手法在金融界更加常见。也就是通过资助有利于自身的研究学者,来使得有利于自己的学术声音得以传达、扩张,从而在智识上让官员倾向于维护游说者的利益。他们并没有贿赂学者,让其发表符合自己利益的学术作品,而是在学者之中选择符合自己利益的进行资助。这样就使得符合自己利益的学术声音到处都是,而不符合自己利益的则鲜为人知。这是完全合法的,也很难受到指责。

  当然,请愿也罢、面谈也罢、智识俘获也罢,并不见得能够成功。游说业自然有着更有力,但也见不得光的手段。

  美国法律已经严格控制了行贿受贿,但这并不意味着金钱交易能够完全避免。2009年华盛顿爆发大规模贿赂丑闻。前游说从业者杰克·阿布拉莫夫(Jack Abramoff)曾因贿赂俄亥俄州共和党众议员鲍勃·奈依(Bob Ney)而被判入狱。国会随后通过“诚实领导及公开政府法案”,进一步规范、限制游说。

  阿布拉莫夫出狱后接受采访时说,尽管相关法律越来越严格,游说中的贿赂依旧泛滥。他说只有少数几个议员会拒绝任何形式的(合法或不合法的)贿赂。最有效的贿赂形式,莫过于为议员许诺一个未来收入丰厚的职位。

  美国政界素来有“旋转门”的说法,就是说,美国政界、商界、智库人士经常互相转变角色。政界打拼几年,积累下人脉以及人情,之后就可以退出政界而去商界或智库收取高额回报。这种“曲线救国”的方法,可以说也是一种腐败,但由于很难得到利益交换的证据,这种利益交换在绝大多数情况下很难定罪。

  也有的议员专心于政治职业,并不会早早退出政界。对于这一类议员,游说者往往会许诺为其下一次竞选提供捐款。从某种角度讲,这是一种合法的贿赂。这一现象,在今年颇受关注的电视连续剧《纸牌屋》中有所体现。

  这些问题在美国社会也常常引起争议。也有人认为,贿赂是想绕过法律,而游说是想创造自己想要的法律(从而不必绕过法律)。

  游说的效果

  毫无疑问,游说能够给相关的企业或民众群体带来不小的利益,比如回避或减少监管,减少自身需要缴纳的税额,甚至获得政府补助。总体来说,这是美国各个利益集团、阶层进行博弈的一种游戏方式。但有时,某些游说结果会让整个社会都付出代价。

  诺贝尔奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨在《不公平的代价》一书中指出,智识俘获以及各种游说,导致了美国政府错误地放松了金融监管,并导致了金融危机的发生。而且,大量的游说所创造的过往法案,还产生了一些人们往往忽视的“公司福利”,比如政府对大公司购买飞机的补贴。这无疑是拿所有纳税人的钱去补贴公司高管。

  正是由于美国金融界导致的巨大社会损失,以及近期美国政治上的僵局,金钱政治越来越受到美国民众的反对。

  哈佛法学院教授劳伦斯·莱西格(Lawrence Lessig)原来一直专注于优化美国的版权制度。但2007年他正式提出转战政治领域。他在近期的一次TED演说中提出,既然金钱政治如此泛滥,美国人民应该联合起来,筹得一笔巨款,利用金钱政治支持合适的候选人竞选上台,然后用立法手段一劳永逸地终结金钱政治。

  虽然美国的游说和金钱政治在短期内恐怕无法得到改观,但从美国社会来看,推动改革的力量将会越来越大。

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