曹锦清:市场发挥决定性作用并非要求农地私有化

作者:曹锦清 来源:《探索与争鸣》 2014-05-21

  现在中央提出要对农村的土地确权发证,并要在五年内完成。发放土地证以后,农民土地私有的观念就会强化,这种强化在城乡结合部表现得尤其明显。从这个角度来看,这种村集体所有、农户承包经营的制度安排,可能会成为从集体所有制向私人所有制过渡的中间阶段。这种情况在历史上多次出现,村社制度都是通过集体耕种,然后是农户承包,最后完成向私有化的过渡。很多自由主义的经济学家,都认为这是一个必然的趋势。

  但从备受各界瞩目的中共十八届三中全会决定来看,我认为,中央还是比较谨慎的。《决定》重申坚持农村土地集体所有权,维护农民土地承包经营权,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。如果从类型学的角度来看,农地可以分为耕地、林地、宅基地和集体建设用地四类,《决定》提及了其中的三类,没有涉及到林地。

  首先,我们来谈林地。全国共有林地约为45亿亩,归集体所有的28亿亩,其余的是国有资产。1982年的时候,林地分了一次,但效果不好。因为有两个问题没办法解决,一是防盗问题,二是防火问题。我的老家就是这样,林地分了以后就有人开始偷树,有的大队原本好好的林地,在几个星期内就被砍伐成了荒山秃岭。发现这种情况以后,大部分地方就把这项工作停了下来,所以1982年林地分得并不彻底。从十七届三中全会开始,国家对集体林权制度进行大面积整改。在此之前以福建作为试点,然后在全国范围内进行推广。规定林地的承包期为70年,而且林地是有抵押权的。

  其次,是18亿亩耕地。中央对耕地的规定是比较谨慎的。在维持原有制度不变的前提下,通过确权来加快土地流转,以实现土地的适度规模、连片经营。对于适度规模的这个度,各个地方情况并不一样。以上海为例,松江区是以80~100亩作为适度规模,而在奉贤区,则有200亩、500亩,甚至1000亩。此外它还必须是连片的。1982年分田到户的时候,按照土地的好坏、远近来进行分配。在南方,一个农户大概会有五六块甚至七八块面积狭小的土地,极其分散,它的经营成本就变高了。现在要实现连片经营,就要进行土地平整,兴修机耕道、水渠等,这些成本也是由政府财政来投入。连片经营以后,就解决了农田水利灌溉里“最后100米”的问题,也就是支渠到农田的问题可以解决了。

  再次,就是宅地。中央文件把地产和房产分开来讲。对地产的提法是比较谨慎的,“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。这里值得注意的是体现中央谨慎之处的“试点”一词和最有争议的“转让”一词。2007年开始生效的《物权法》规定,农民的承包地和宅基地是一种物权,意思是说它不是一种债权。农民的承包地以前承担向国家交税和向集体缴纳三提五统的义务,因此,可以理解为它是一种债权。当土地不再负载税费负担了,它就变成一种物权,就是纯收益了。在罗马法里,物权是一种私有权。但在我们对物权的规定里面,土地和宅地不准抵押,也不准买卖。这就带来一个问题,农村金融怎么办?因为农民没有任何抵押,农村经营怎么进行融资?但如果可以抵押,这个抵押权在本质上并不从属于承包权,它是属于所有权的。转让应该被理解为一种买卖,因为转让和自由买卖没有什么区别。所以很多人就理解为村集体用地和宅地可以私有了。按照现有的法律法规,对于宅地,村集体拥有所有权,农户有使用权,宅地上的房屋的所有权属于农民。而房地产里房和地能不能分开,它怎么分?这是一个待解决的问题。

  在我看来,林地可以抵押,农地也可以抵押,但是抵押的不是承包权,而是经营收益权。因为林地和耕地可以产生稳定的收益,可以把这个稳定的收益预期进行抵押来获得贷款,但承包权还永远是农户的。唯独房地产,也就是农民的房子怎么办?如果农民的房子抵押掉了,到期无法偿还抵押款就要失去房子,而我们又同时规定宅地是归村集体所有的,这里就有矛盾了。所以,分歧就在这个地方。

  《决定》里还有一句话,就是“使市场在资源配置中起决定性作用”。按照马克思的经典理论,在所有的要素里面,土地是起决定性的,是核心要素。根据主流经济学的观点,正因为土地的产权不确定,流转的过程中就发生了大量的摩擦并导致交易成本上升,这对经济运行是不利的。现在中央提出要让市场起决定性作用,他们就理解为是向私有化推进。也正是考虑到这一点,对于农民房屋的转让问题,中央就规定,第一要选点,第二要稳妥推进。因为中央明确说了,其目的是“探索农民增加财产性收入渠道”。为什么写这样的话?是因为中央对农民是有承诺的,那就是到2020年全面建成小康社会。何为小康?其他的都是软指标,唯独农民收入翻番是硬指标。一般说来,农民的收入由农地收入、打工收入、财产性收入和转移支付四部分构成。正是在这个意义上,有人提出来通过农民住房来增加其财产性收入,以确保预期目标的实现。宅地要想盈利的话,在城乡结合部,或者是那些风景比较好的地方,是可能的。广大的农村不可能存在这种机遇。一方面,宅基地的私下转让在全国范围内已普遍发生,有其客观性;另一方面,大量的宅基地荒芜现象也是普遍存在,特别是在一些偏远山区。总之,想要通过宅基地做文章来增加农民的收入,只能是少部分的,不是大量的。所以,通过宅基地来让农民获得普遍的增收,我的判断是“幻觉”。

  最后,村集体建设用地。如果此类地予以放开,在当前监督和约束缺位的情况下,大量的款项会落到村长、村支书的腰包里,为“小官巨贪”创造了更大的生成空间。大量农民外出打工以后,对土地的性质一片模糊。农民最清晰的就是祖上传下来的宅基地。这些是我的一些忧虑,我大体上同意首先要有试点,然后稳妥进行,否则是要出问题的。如果有人把这个理解为和新型城镇化相关联,那就更可怕了,甚至有人说这是“二次土改”,就有点胡说的成分了。他们没有去调查和研究就把非常复杂的东西高度简单化了,以为往前推进就是好的。其实,有的时候往前推未必就是好的。当摸着石头过河的时候,前面的石头砰砰地往下掉也是有可能的。知道伸腿就要知道收腿。摸到了石头就往前跨一步,没有摸到就再摸摸看。

  土地增值和工商业的大规模引入密切相关。工业化带来人口集聚,进而有了住房、交通、教育、医疗和商业设施等需求,从而带来土地增值的可能性。去年我去东莞,很多村里原本建了很多厂房,有的就一次性出租了,拿到几千万。有的是每年都有租金的,多的有上千万,所以每年都要发放一些分红,但是在这种村里谁是村民成为一个问题。关于村民的定义是五花八门。那些嫁出去的是不是村民?去世的是不是村民?新出生的是不是村民?嫁进来的是不是村民?这背后有巨大利益,各地的规定都不一样,而且新一届地方政府产生后出台新的规定也是有可能的。

  另外就是小产权房。大量小产权房利用的是村集体建设土地,有一部分甚至是耕地。它的价格要比正常的商品房低50%以上,如果这部分放开了,城乡结合部的农民盖房子卖给城里人的趋势将蓬勃发展。我是有这个担忧的,相关政策的制定要非常谨慎。

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曹锦清
曹锦清
著名社会学家、三农问题专家
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