贺雪峰:对吴敬琏先生土地制度观点的批判

贺雪峰 2014-03-11 浏览:

  一

  2009年4月,偶然读到一篇关于土地制度的论文,基于对论文缺乏常识的不满,临时决定写一本关于中国农村土地制度向何处去的书,目的是恢复学界和媒体关于土地制度的常识。2010年,此书以《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》为名由中国政法大学出版社出版。《地权的逻辑》出版后,产生了一些影响,赞扬不少,批评也有。批评最激烈的是北京大学周其仁教授。

  2009年之前,我主要研究乡村治理,侧重政治学和社会学方面,对土地制度的关注很少。2009年撰写《地权的逻辑》一书,开始系统关注土地制度,这一关注才发现,土地制度和土地问题上的缺乏常识,到了让人惊心的地步。尤其是四栖于官产学媒的周其仁教授为代表的主流学者对改革开放30年后中国土地的复杂性的无视,已经到了不可思议的程度。以周其仁教授为代表的主流学者乐意用极其简化和简单的黑板经济学来推导土地制度的应然安排,全然不顾中国农民已经高度分化,农村社会已经高度复杂化的现实。这些黑板经济学不仅极大地误导了地方政府的决策,而且对中央决策也有巨大影响。

  以对周其仁批评的回应为基点,2012年,我集中四个时间段对当前学界和政策部门关于土地制度的若干观点进行了辨析。这四次写作分别为2012年的3月、8月、9月和12月,每次写作时间为一周左右,写成大约30万字的数十篇评论。每篇评论针对学界和政策部门的一个具体观点或实践展开,所写不免零碎分散。2012年年底,将这些评论编辑成一册,题为《地利共享——中国建设用地制度研究》,交给东方出版社。

  东方出版社的李治华先生因为读过我所写《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》一书,对我的研究颇有好感,而在2012年年初向我约稿。我答应说,正好《地权的逻辑》出版后,我继续关注土地制度,有些新的想法,因此愿意撰写关于中国土地制度向何处去的新文章。这样,以对周其仁教授批评的回应为基点,到年底总算向治华交出了这本书稿。

  拿到书稿后,治华和另外一个编辑徐玲讨论后认为,用《地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误》为名出版,可以更准确表达我的意思,也更能够说明本书与《地权的逻辑》一书的关系。他们将我之前分四次撰写的评论,按章节以及不同文章的逻辑关系,编辑成目前书中的样子,这样一来好像一本专著了。

  二

  之所以初稿取名《地利共享》,是因为我认为,当前中国之所以可以取得快速经济发展,一个重要原因是中国现行土地制度为中国经济增长尤其是城市发展提供了制度红利:随着经济增长和城市发展,越来越多农地被征收为城市建设用地,农地转用为建设用地增值收益的大部分都以土地财政的形式掌握到地方政府手中,地方政府因此可以建设良好的城市基础设施。当前,主流学界和媒体都在批评土地财政,认为土地财政有百弊而无一利。

  土地财政当然不是没有问题,问题是,我们应该从哪个角度和哪个方向来批评土地财政。著名学者吴敬琏在2013年3月24日召开的中国发展高层论坛上说,农地变成工商业用地,政府要征购,征购价格和土地批租价格中间有很大的差距,“旧型城镇化整个是由赚取土地差价推动的。”“这些年来,大概从这个差价得到的收入有不同的估计,最低的估计30万亿。”他说:“为什么城中村发生了大问题?就是农民不愿意用征购价格卖给政府”,按吴敬琏研究员的意见,新型城镇化就不应该再用这个征购价格和土地批租价格之间的差价来推动,这个差价应该都给到农民,这也是保护农民的利益[1][1]。吴敬琏研究员的意见一定可以引起很多人共鸣,就是我们不能以牺牲农民利益来推动城镇化。

  报道吴敬琏讲话的同一篇报道中,《潇湘晨报》记者引用有关学者的话说:“悬殊的土地价差,催生了新的社会不公。在南方某城市,200多亩土地,村民拿到的补偿及奖励款等累计不过2400多万元;而经地方政府‘预征’、储备十几年后,出让的价格却剧增至20多亿元。百倍‘价差’,让村民们难以接受,遂以上访等手段表达诉求。这样的土地纠纷,在近年来农地征补过程中层出不穷。”

  按吴敬琏研究员的意见和《潇湘晨报》的意思,要让城中村农民满意,土地征购价格和批租价格就不应该有差价,土地增值收益就都应该都给到农民。那我们就来算一算,若没有这个差价,土地转用增值收益都得给到农民,那是一个什么概念。200亩土地,按每户10亩承包地,200亩也就20户,20户分享20亿,每户1亿元土地收入?国家当然可以征收高额累进税,增收50%的税,还有每户5000万元?仅仅承包了集体10亩土地,因为城市发展正好需要征收不可移动的这个处在特定位置的土地,承包农民就可以每户获得数千万元的土地增值收益,这样的飞来横财,真是对得起这里的农民啊!

  其实,即使有以上差价,吴敬琏所说发生大量问题不愿用征购价卖土地给国家的城中村农民,在几乎所有大中城市都是最富裕的特殊阶层。不仅北京如此,深圳如此,上海如此,而且几乎是全国大中城市都是如此。这些城中村农民已经形成一个不劳而获的土地食利阶层,几乎是所有城市市民向往但是不可企及的既得利益群体。城中村农民是既得利益群体,这是所有居住在城市的人所具有的常识,也是进城务工经商农民所具有的常识。吴敬琏住在北京,自然也会有这个常识。但是,为什么吴敬琏研究员在发言中却没有这个常识了呢?

  退一步讲,无论是从法律上还是从实践上看,200亩农地转为建设用地所形成的增值收益既不应该也不可能都给到恰好具有这200亩农地承包经营权的农民。或者说,农地转用于建设用地形成增值收益不能全部给到具有承包经营权的农民。作为资产阶级民主革命和社会主义革命成果的中国宪政制度安排早已消灭了土地私有制度,消灭了土地食利阶层。农民只是具有农地的承包经营权,农地的所有权属于村社集体,且农地必须经由国家征收才能成为非农建设用地。这样的宪政制度安排可以将中国发展形成经济剩余不是用级差地租形式给到特定位置农地承包者,这也就保证了因为经济增长和城市发展带来农地非农使用的增值收益主要掌握在国家手中,因此可以做到“地利共享”。正是当前中国土地制度安排上的这种宪法秩序,使中国可以获得可以与欧洲媲美的城市基础设施。注意,城市基础设施绝对不仅仅是形象工程,而且是保持经济有效率运转和城市良好生活环境的基础。没有良好的城市基础设施,就不会有良好的生产、生活环境,就不会有有效率的经济。新中国已经消灭了土地食利阶层,为什么我们还要再制造一个出来?如果我们的土地制度改革改出了大量不劳而获的土地食利阶层,我们的土地改革就走到邪路上去了。

  当然,城市建设要征收农民土地,也不能剥夺农民应该得到的利益。土地征收的价格还可以进一步增长。但就当前吴敬琏所说城中村的情况来看,农民所得不是太少,而是已经很多了。真正得到较少征地补偿的农民,是中西部一些财政实力薄弱的中小城市,这些城市征收农民土地,往往是按现行法律规定的最低补偿标准来征收农民土地,少数地方甚至连最低补偿都没有给到位。农民因为征地返贫。这样的因为征地返贫的情况,在吴敬琏先生最关注的北京、深圳的城中村是不会存在的。只要我们还有常识,我们就一定可以看到和听到北京、深圳城中村动辄一户得到数千万元征地拆迁补偿的消息。当吴敬琏站在城中村农民的立场提出自己新型城镇化设计时,吴敬琏就已经误会了城中村的少数农民与占中国农民绝大多数的土地不可能被征收的农业地区农民的差异。中国95%以上农民承包经营的土地是不可能被征收的,承包地有机会被征收的只可能是城市近郊农民,这些农民的承包地正好处在城市扩张的边上,因为土地不可移动,城市发展必然要征收这些处在特定位置的土地。征地也应该给农民土地补偿,这个补偿要足以让失地农民的生活水平不降低。但是也不能在城市近郊形成一个庞大的动辄补偿数千万元的土地食利阶层。站在极少数的土地食利阶层立场设计土地制度,这样的设计就走到邪路上去了。这样改革土地制度的结果就是,第一,目前城市基础设施建设的资金再无来源;第二,之前主要建设城市基础设施的土地财政收入转移到城市近郊形成一个巨富的土地食利阶层;第三,因为地方政府丧失土地财政,中央就不能不拿出部分财政资源补地方政府财政之不足,目前用于民生(包括每年超过万亿的支农资金)的资源因此不足,占中国人口中大多数的农民也就更难得到财政转移支付的好处。

  一句话就是,没有无缘无故的财富。当城市扩展中农地非农使用增值收益主要给到恰好具有承包权的城市近郊农民,从而形成一个庞大而巨富的土地食利阶层时,支撑中国目前经济快速发展、城市良好基础设施建设的土地制度条件也就不再有。

  吴敬琏站在农民一边讲话,在道义上当然是有高度的。不过,当前农民是严重分化的,城中村的农民人数不足中国农民总数的5%,这部分农民已经是中国最为富裕的一个特殊阶层。而95%以上农民的承包地是永远不可能有机会被征收的,他们也因此不可能有因为征地而一夜暴富的机会。这个占农民95%以上多数的没有承包地被征收机会的农民的大多数又要到城市务工经商,他们租住住房的房东,正是吴敬琏高度关注同情的城中村村民。务工经商的进城农民工,实在是很羡慕城中村的农民的。农民工和城中村农民恐怕是两个距离最远的农民阶层了。吴敬琏所在农民的位置,是那个农民?他在代表农民说话吗?也许,代表谁说话不重要,重要的是占据道德制高点和做足姿态?

  问题是,吴敬琏研究员的观点是站不住脚的,占据道德制高点的做法是不好的,姿态有点做作。吴敬琏在前述发言中还说:“大多数经济学家认为土地产权制度是首先要解决的问题”,本书所批评的周其仁的观点与吴敬琏完全一样,他们都属于大多数经济学家,都将主要关注点集中在所谓“土地产权改革”,说白了,他们都是反对现行土地制度安排的。我的这本书则要为现行土地制度唱赞歌。我以为,虽然现行土地制度也有不足,也有需要完善的地方,但正是现行土地制度所具有的地利共享的制度安排,为中国近30年的经济奇迹提供了最重要的支撑,也是将来中华民族实现伟大复兴所具有的最大制度红利之一。我们要珍惜现行的土地制度。

  三

  治华认为,从本书的立论来看,虽然地利共享是这本评论集的核心思想,但这本书稿何尝又不是一个新的关于地权逻辑的讨论:土地价值来自何处,如何分配?中国土地制度的宪法秩序安排如何,及中国土地性质如何?正是在对当前地权变革中种种谬误的辨析中,形成了本书的文字。且这本书稿在某种意义上是对《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》批评的回应,这个意义上,我同意治华建议的《地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误》的书名。

  土地制度是我国的基本制度。我所焦虑的是当前土地制度讨论中存在种种有意无意的误导。唯有真正深入到中国实践,用理性态度来讨论中国土地制度,而不是站在道德制高点,用意识形态表态来“研究”中国土地制度,我们才能得出有益于中华民族伟大复兴的关于中国土地制度向何处去的正确结论。

  四

  本书写作得到众多师友的支持和帮助。其中,国土资源部刘国洪副司长、吴太平副司长、王爱民处长、中国土地勘测规划院地政研究中心唐健主任、王庆日研究员、国土资源部土地整理中心陨文聚副主任,都对我的研究给予了热情关心。成都市政府副秘书长曾敏是成都市土地改革的具体操作者,虽然我不完全赞同成都的土地政策设计,曾敏秘书长给予的真诚关怀和帮助却让我感动。成都市国土局黄晓兰副局长、彭建辉副局长、姚树荣处长、虞卫副处长、成都农村产权交易所廖彦淞董事长、鄂州市农村综合产权交易所肖辉所长、重庆农村土地交易所王晓芹副总裁、武汉市农业局杨玲副局长、湖北省农办庹忠辉处长为本书调研提供了方便。再次一并表示感谢。

  本书成稿过程中多次与成都大学吴建瓴先生讨论,书中观点也多次与李昌平交流,均受益匪浅。

  感谢接受调研的长期奋战在三农实践第一线的基层官员和农民朋友。因为受教人数众多,恕不在此一一列出感谢名单。

  东方出版社徐玲女士和李治华先生为本书策划和编辑做了大量工作,感谢他们。

  最后还要感谢我们这个学术团队的各位同仁。我所在华中科技大学中国乡村治理研究中心在2012年专门成立了有10多人参加的“中国土地制度研究小组”,这个小组正日以继夜地在全国开展调研。相信再过2~3年,我们会有更加深入的关于中国农地和建设用地制度研究的系列作品出版。

  因为是论辩性的作品,书中观点较为尖锐,唯期待书中观点有助于深化对中国土地制度尤其是建设用地制度的认识。

  期待与各位读者朋友进一步的交流论争。

  2013年3月30日晚

  华中科技大学东七楼附五楼

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  [1]见“专家称近年政府造城卖地拿走农民30万亿”,《潇湘晨报》2013年3月25日。

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贺雪峰
贺雪峰
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任
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